我国传统医药法制发展历史及存在的问题

白颖 徐榕雪 孙敏

（云南省药物研究所 云南昆明 650111）

1. 我国传统医药法制发展历史

1.1 我国古代（公元前21世纪-1911年）传统医药法制发展的历史

我国传统医药法制发展的历史可以追溯到古代殷商时期，尽管当时并没有形成完整的法律体系，但国家法典中还是有少量条例对人们看病就医进行规范。古代是我国传统医药立法的婴儿时期，各方面尚不完备，没有严谨的法律结构和完整的法律制度，所谓的“法律”其实只是局限于传统医药实践中所发生的某个特定问题，或者只对事关重大的方面进行一般性的立法规范。然而，对传统医药进行必要的管理以保证人民身体健康的思想和理念是自古有之。下面是对古代中医中药法制发展进程的概括：（表1）

表1 古代中医中药法制发展进程

1.2 我国近代（1912年-1949年）传统医药的法制发展历史

近代中国到处兵荒马乱、硝烟滚滚，虽然南京[根据相关法规进行屏蔽]曾经颁布对中医中药的相关法律，但却因时代所迫成为一纸空文。如：《中医条例》、《中医审查规则》及《医师法》。

1.3 我国当代（1949年至今）传统医药的法制发展进程

1.3.1 法律规范的建立

1982 年《中华人民共和国宪法》第21 条规定“发展现代医药和我国传统医药”，确立了中医药等传统医药的法律地位，成为中医药发展和法律制度建设的根本法律依据。此后，制定了一系列与中医药有关的法律法规（见表2）。这些法律法规可分为两类：（1）对传统医药，特别是中医药在民事、行政、教育、生产等方面的专门法律规范，如《中华人民共和国中医药条例》、《中药品种保护条例》；（2）传统医药同样适用的一般性医药类法律规范，如《中华人民共和国药品管理法》。

表2 当代中医中药法制发展进程

上述法律规范构成了我国传统医药法律法规的主体，另外，还有相关法律规范如《价格法》、《行政许可法》、《专利法》、《商标法》等都有对中医药相关方面的规定。这些构成了传统医药法律规范的客体，是对传统医药立法的补充和完善，力图在所涉及到的各方面规范传统医药骗上当，使其更加标准化、统一化、法制化。

1.3.2 地方性法规及标准规范的建立

近年来,地方性中医立法工作得到各地[根据相关法规进行屏蔽]和人大的广泛重视,先后有云南、四川、浙江、河南、上海等十多个省市和香港特别行政区颁布实施了地方性中医法规，还有许多省市有了较为成熟的中医发展条例草案，列入了[根据相关法规进行屏蔽]和人大的立法计划，这些中医药法制建设工作有力地保障和促进了中医药事业的改革与健康发展
。在中医药标准规范建设方面，我国有关部门业已颁布130余项中医药标准规范，涉及医疗、教育、科研、管理诸方面。这些标准规范按法律效力等级，可以分为国家标准（如《中国药典》）、部颁标准（如《中华人民共和国卫计委药品标准》）、地方标准（如《云南省中药材标准》）、不具有强制性效力的行业标准或企业标准。

2. 我国传统医药立法存在的问题

2.1 传统医药认同度较低成为立法的根本性阻碍

我国中医药虽然有着悠久的历史和丰厚的理论实践积淀，古代时期为中华民族与疾病作斗争的过程中做出了巨大的贡献，但由于近代中国经历了一段外侵内乱的历史，以及西方发达的现代自然科学对疾病有效治疗的影响，国人逐渐将中医药放在次于现代医药的位置，甚至有人开始质疑中医药存在的必要性，使得中医药的发展一度陷入苦难的局面。尽管传统医学受到[根据相关法规进行屏蔽]承认并对其进行立法规范、制度管理，但患者就医仍旧首选西医院，且中医院无论规模或接诊量都远远不及西医院。同时，传统医药后备人才相当紧缺，并缺乏相适应的教育体系。而且，传统医药认同度低的情况同时存在于非发源地国家和发源地国家，这直接挫伤了传统医药立法的积极性，造成立法的根本性阻碍。

2.2 立法层次低，缺乏地位高、结构完整、涵盖面广的专门法规

目前中医药领域的最高立法仍为***于2003 年制定的《中华人民共和国中医药条例》，这是中华人民共和国成立以来规范我国中医药工作的首部行政法规[5]。除此之外，中医药的监督管理不得不适用位阶较高的医药卫生一般法律，如《中华人民共和国药品管理法》。而由于中医药具有自身的特色和规律，这些法律对于中医药的管理和中医药的发展均存在诸多不利，并在一定程度上导致了中医的不适当的西化[6]。同时，由于缺乏地位高的相关法律，使一些地区所制定的中医药行政规章或地方法规无上位法依据，在法律**中，造成了诸多不便。

2.3 地方法规和标准规范比重大，造成不统一、不协调的局面

地方性法规，是地方立法机关制定或认可的，其效力不能及于全国，而只能在地方区域内发生法律效力的规范性法律文件。一个完整的中医药法律体系应当由中医药法律、行政法规、地方性法规以及部门规章构成。法律以外的规范性文件具有政策性，只是法律规范的补充。但目前由于法治观念的淡薄，在缺少中医药基本法律的情况下，这些规范性文件成为适用范围最广的法律依据。这种现象是中医药法律体系不完善的表现。

2.4 民族药作为传统医药的一部分，却一直处于立法边缘化

对于中国来说，传统医药应由中医药、民族医药和民间医药3部分组成[7]。民族医药是各少数民族在各自的生存环境中为适应恶劣的自然条件，为战胜各种疾病，经过各自长期用药实践，形成的独具民族特色的医药，然而却罕见专门的法律条文对民族医药加以规范。

2.5 与国外法律比较，我**法程度、法制结构方面都有所欠缺

西方世界自经历文艺复兴后，科技工业、文化教育、医疗卫生等都得到了飞跃式的发展，在医药立法上逐步形成了完整、全面、系统的法律法制体系及相配套的管理措施，使得其在传统医药或中医药的立法中能够结合国际及本国的实际情况制定和建立适合本国需求的法律法规。而中国现行涉及传统医药的法律法规，
主要是参照西医药模式制定的, 无法有效体现中医药等传统医药的特点和自身发展规律, 在一定程度上来说, 不仅起不到保护作用, 反而一定程度上制约了我国传统医药的发展[8]。

2.6 加入WTO后我国中医药面临的立法保护难题

自加入WTO后，我国各行各业都受到了或多或少的影响，作为传统医药的中医药来说，由于医药行业的高利润使得中医药的保护不得不面对诸如以下的难题：中医药管理问题；中医药医疗卫生服务体系；中医药知识产权保护问题等。

从上述问题中可见我国急需一部全面、系统、规范的法律对传统医药进行严谨细致的管理，特别是在中国加入了世贸组织之后，我国医疗卫生事业改革不断的深入，所出现的诸多问题必须靠建设完善的法制给予解决。